以案明紀釋法 | 不正確履職造成國有資產(chǎn)巨額損失如何定性

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【典型案例】

2015年10月，某省屬?lài)泄径麻L(cháng)崔某未經(jīng)前期充分評估論證，即決定啟動(dòng)收購國外一礦產(chǎn)公司，后報省國資委批復同意。2016年3月，評估確認國外公司礦產(chǎn)資源量和復產(chǎn)至165萬(wàn)噸尚存不確定性，擴產(chǎn)至200萬(wàn)噸所需資源量更存在較大缺口，預期收益判斷過(guò)于樂(lè )觀(guān)，計劃工期偏緊，建議慎重對待。崔某對該風(fēng)險提示未予重視，自認為成本可控至較低水平，國際礦產(chǎn)市場(chǎng)短期內向好。6月，省國資委批復同意技術(shù)改造后產(chǎn)量提升至200萬(wàn)噸，批準技術(shù)改造資金15億元。10月，崔某主持召開(kāi)改造方案匯報會(huì )，提出將方案由“技術(shù)改造”變更為“檢修復產(chǎn)”。會(huì )后實(shí)施方案將批復的“技術(shù)改造資金15億元”變更為“檢修復產(chǎn)資金8億元”。2017年3月，省屬?lài)泄径聲?huì )補充審議通過(guò)檢修復產(chǎn)方案。因技術(shù)改造所涉整體設備設施未能更換，僅對原有老舊設備設施維護維修，導致生產(chǎn)系統無(wú)法穩定運行，事故頻發(fā)，產(chǎn)能低下，成本極高。2019年9月，因虧損嚴重全部停產(chǎn)。經(jīng)鑒定，截至立案時(shí)，該公司因變更技術(shù)改造為檢修復產(chǎn)，致使技改資金流失，造成直接經(jīng)濟損失6億元。

【分歧意見(jiàn)】

本案中，對崔某行為如何定性存在兩種意見(jiàn)。

第一種意見(jiàn)認為：崔某在改造方案匯報會(huì )上，擅自將國資委批復的“技術(shù)改造”變更為“檢修復產(chǎn)”，并事后補開(kāi)董事會(huì )通過(guò)“檢修復產(chǎn)”方案，屬于超越職權，故崔某構成國有公司人員濫用職權罪。

第二種意見(jiàn)認為：崔某在投資國外礦產(chǎn)項目時(shí)，嚴重不負責任，對風(fēng)險評估意見(jiàn)未予重視；未按批復方案進(jìn)行技術(shù)改造，僅對項目進(jìn)行檢修復產(chǎn)，最終造成國有資產(chǎn)巨額損失系其不正確履行職責所致，故崔某構成國有公司人員失職罪。

【評析意見(jiàn)】

筆者同意第二種意見(jiàn)，具體分析如下：

一、崔某具有過(guò)失性主觀(guān)過(guò)錯

國有公司人員濫用職權罪是指，國有公司人員由于濫用職權造成國有公司嚴重損失的行為；國有公司人員失職罪是指，國有公司工作人員由于嚴重不負責任，造成國有公司嚴重損失，致使國家利益遭受重大損失的行為。兩罪的主要區別在于主觀(guān)方面存在差異，濫用職權罪主要是行為人意識到自身權力運行，超越職權，或任性用權，其主觀(guān)上一般是放任結果發(fā)生的間接故意，但也并不排除一定情形下的直接故意，而失職罪主要是行為人意識到自己的職責行使，但由于疏忽大意，或過(guò)于自信而不履行或不正確履行職責。

本案中，崔某在決策公司收購國外項目時(shí)，主觀(guān)上還是為公司長(cháng)遠發(fā)展考慮，欲為公司投資獲利，增大礦產(chǎn)儲備，但是崔某輕信不全面不專(zhuān)業(yè)的前期考察盡職調查結論，不正確履行董事長(cháng)職責，未對考察調查結論認真審閱、慎重研究，未對部分班子成員的質(zhì)疑加以重視，對重大風(fēng)險提示置若罔聞，認為短期內國際礦產(chǎn)市場(chǎng)必定向好，變技改為檢修的生產(chǎn)方式，都是急于求成、急功近利的表現，系怠于行使職責，其主觀(guān)上存在過(guò)錯，屬于過(guò)于自信的過(guò)失。

二、崔某存在失職行為表現

根據《公司法》《國有企業(yè)領(lǐng)導人員廉潔從業(yè)若干規定》等對國有企業(yè)組織架構及主要負責人職權定位，崔某作為省屬?lài)衅髽I(yè)主要負責人的法定職責實(shí)際上主要為召集主持公司會(huì )議，提交審議經(jīng)營(yíng)計劃、投資方案，以及履行監督管理職責，確保國有資產(chǎn)增值保值，組織會(huì )議慎重研究決策重大事項等，并對上述事項宏觀(guān)把控、程序正當、處置得當、結果適當負有法定責任。概言之，首先，要符合法律規范的最低標準，也就是“規定動(dòng)作”必須做到位。其次，要符合行業(yè)運轉的慣常做法，合乎理性，具有被廣泛接受的程度，履職行為具有連貫性，不存在邏輯上的矛盾，也就是“自選動(dòng)作”沒(méi)有超出必要的限度。

本案認定的關(guān)鍵在于，崔某是否具有放棄職守、職責失守的不履行職責的行為，以及粗枝大葉、敷衍塞責、擅權妄為的不正確履行職責的行為。崔某在決策投資國外礦產(chǎn)項目時(shí)，履行職責缺乏合法性、合理性，在據以決策條件不成就、基礎不具備的情況下，過(guò)度自信能夠達到自己希望的結果，“規定動(dòng)作”沒(méi)做到，“自選動(dòng)作”沒(méi)做好。項目決策前，崔某無(wú)視經(jīng)濟規律，片面追求效率，未進(jìn)行前期充分考察調研論證，對收購企業(yè)礦產(chǎn)加工生產(chǎn)能力、當地產(chǎn)業(yè)政策、法律法規等沒(méi)有深入了解，特別是對專(zhuān)業(yè)風(fēng)險提示不予重視，僅憑個(gè)人主觀(guān)臆斷，認為項目可行，急于上馬。董事會(huì )研究時(shí)，崔某對市場(chǎng)低迷、投資前景過(guò)于樂(lè )觀(guān)的質(zhì)疑置之不理，對存在的市場(chǎng)風(fēng)險、產(chǎn)能風(fēng)險、社會(huì )風(fēng)險缺乏應有預判和應對，投資決策帶有明顯個(gè)人偏好。項目實(shí)施后，在原有設備設施老化、產(chǎn)能不足、工藝陳舊，達不到生產(chǎn)標準情況下，盲目復工復產(chǎn)，造成資金大量浪費。崔某以上想當然的決策行為屬典型的不正確履行職責的行為表現。

當然，在項目實(shí)施中，為趕工期而變更“技術(shù)改造”為“檢修復產(chǎn)”以及議事程序倒置等行為，具有濫用職權的一些特征，濫權和失職行為相互交織時(shí)如何厘清本質(zhì)需要緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。本案中，崔某受過(guò)于自信主觀(guān)意志支配之下的盲目決策行為屬主導行為，起主要作用，而為配合支撐主導行為而實(shí)施的變更技術(shù)改造和補開(kāi)會(huì )議都是為配合主導行為實(shí)現的輔助行為，起次要作用，對其不能脫離失職主導行為的整體性評價(jià)。根據主客觀(guān)相統一原則，將崔某的行為從宏觀(guān)上歸于不正確履行職責的主導行為范疇內評價(jià)符合邏輯。一方面，崔某對改變技術(shù)改造方式、審議程序倒置等施加影響，具備濫權的一定特征，但究其本質(zhì)還在于為落實(shí)決策部署，仍應納入不正確履行職責的范疇。另一方面，從個(gè)人意志傳導和權力行使上看，崔某未用超越職權、任性用權的強硬打壓、強令推行等手段貫徹自己的決策意志。

三、崔某對損失結果產(chǎn)生起決定性作用

崔某任職期間，在項目實(shí)施過(guò)程中盲目決策，未依法依規認真審慎收購國外礦產(chǎn)公司和技改復產(chǎn)，其不正確履職行為系導致重大損失后果發(fā)生的決定性因素。首先，變更批復內容和事后補充審議等只是具體到點(diǎn)上的干涉行為，故此類(lèi)行為不會(huì )導致?lián)p失結果。其次，崔某決策意志貫徹執行過(guò)程存在中間傳導和具體實(shí)施環(huán)節，排除介入因素干擾是準確定性的又一關(guān)鍵?，F有證據證實(shí)，負責該收購項目的子公司負責人為搞好與崔某的關(guān)系，凡事極力迎合崔某，在項目收購、檢修復產(chǎn)等重要事項上“堅決”貫徹崔某指示，步調高度一致。該負責人雖作為具體項目實(shí)施的重要一環(huán)，但其淪為工具，系崔某意志的傳達和過(guò)渡，沒(méi)有守住職責底線(xiàn)，沒(méi)有發(fā)揮層級制約作用，不屬于介入因素，亦無(wú)法阻卻崔某行為與損失后果之間的因果關(guān)系。（作者田亮，單位：甘肅省紀委監委）